60万亿债务，怎么办？

原创 刘晓博

最近，贵州遵义最大城投企业——遵义道桥建设（集团）有限公司的156亿元银行贷款展期20年的事件，引起了广泛的关注。

这件事的背后，是房地产失速、卖地收入锐减之后，地方政府遭遇的尴尬局面：财政入不敷出，稳增长、保就业力不存心，多年积累在城投平台的各种债务压力巨大。

近日，一篇题为《地方基建欠了六十多万亿，需要奇迹才还得上》、讨论上述事件的文章被不少人转发，文章引述的数据为：2021年我国城投平台的有息债务余额高达56万亿元。刚过去的2022年，城投债的总规模可能已经达到了65万亿元，中国人人均欠5万。

由此引发不少人讨论，这60万亿由地方政府通过城投平台欠下的“基建类债务”，到什么时候才能还清？

其实今天还有一篇地方债务的研究报告值得一读，这就是粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒的《防范化解地方债务风险：形势与应对》，文内有下面一份反映地方政府债务的表格：

粤开证券上述表格里，地方政府债务被分为“地方债”和“城投平台债”。

前者发行比较规范，需要省级政府同意，并向中央报备。各地的地方债余额到2021年为30.37万亿元。至于城投平台带息余额，到2021年为44.35万亿。

这两笔债务相加，达到了74.72万亿元。

如果看“广义债务率”（两项债务之和占表格里四项财政收入总和的比重），天津为最高，达到了530%；其次是北京、重庆、贵州、江苏、浙江、云南、湖南、四川等省市，均超过了300%。

更令人吃惊的是，在广义债务率超过300%的省市区里，既有贵州、云南、湖南等相对落户省区，也有天津、北京、江苏、浙江这样的经济发达省市。

由此可见地方债务情况之严重。

那么：无论地方城投平台的有息债务是44.3万亿，还是60万亿，这都是一个庞大的数字。如此天量债务，到底意味着什么，将来地方政府拿什么来还？它又将倒逼出什么变局来？

下面谈谈我的看法。

城投平台的欠账，不存在实质性的还钱问题。它跟地方债、国债一起，都是政府债务的一部分，最终的结果是借新还旧、不断滚雪球，越来越大而已。

凡是为政府债务如何归还而发愁的人，都是不懂经济的。无论财政赤字，还是政府债务，其实质都是一种发钞方式。

如果地方债、国债都归还了，余额越来越少，对国家反而是不幸的，因为这意味着“大通缩”到来， 钱将越来越少、越来越值钱，大家竞相减少投资和消费，因为拿着钱本身就是最划算的投资。

而当国家和地方政府不断举债，甚至要求央行印钞直接购买国债、地方债的时候，则意味着货币扩张，资产价格上涨，大家消费、投资欲望上升，经济迈向温暖期。

另外，地方城投平台所欠下的债务，不一定都对应着无效投资。其中很多投资，还是很大程度上完善了城市的基础设施、提升了城市形象。当然，其中存在一些无效、低效投资，也可能存在腐败现象。

这是否意味着地方政府欠债越多越好，越能刺激经济、增加大家的收入？

当然不是。

这里面有一个“度”，必须要适可而止而止，过犹不及。

如果政府举债过多，占每年财政收入的比重太高，占GDP的比重太高，就意味着债务率偏高了，就可能出问题。

负面作用一般是两个：第一，通胀率飙升，贫富差距拉大；第二，政府债务率太高，会引发国际评级机构的“较低评价”，可能导致汇率波动，也影响国际资金投资其国债、地方债的兴趣。

也就是说，政府的债务规模要适度。是否适度，要看每年还本付息金额占常规财政收入的比重，以及总负债占GDP的比重。对此，国际上有一系列指标来评价、判断。

中国经济是“强政府主导模式”，我们常说自己的体制优势是可以“集中精力办大事”。说白了，就是在政府和民间的财富分配中，政府掌控力更强，多拿走了一块。这多拿走的，用来转移支付、平衡全国，或者用来上大项目，搞大基建。

几十年来，地方政府已经习惯了这样做。在房地产大发展、城镇化快速推进的时代，我们也有条件这样做，因为增量财富太多了。

但随着城镇化率达到高位，人口红利终结，房地产出现拐点，地方政府一下子傻了：他们突然发现，土地卖不出去了，来自房地产的税收大幅下滑。不仅稳增长、搞大基建的钱没有了，连给基层发工资的钱都紧张起来。

所以我们看到：2022年地方城投平台债务再次迅猛扩张，因为这些平台要承担起土地市场“托市”的任务，替地方政府撑场子、回笼资金救急。

上图是第三方研究机构整理的，22个集中出让住宅用地城市在2022年卖地情况。其中42%的卖地款来自地方国资的接盘，金额高达7486亿元。

7486亿元，只是22个集中出让住宅用地城市的“城投平台”出资拿地额。放眼全国，2022年地方城投平台通过卖地至少给地方财政输血了超过1万亿。

其实质，相当于地方政府把土地左手卖给了右手，然后从银行获得了贷款。

如果将来房地产回暖还算罢了，如果楼市继续低迷，则地方城投平台的债务压力将更加沉重、巨大。

未来的解脱之路，要么是像上遵义一样大幅展期，要么转换为地方债。甚至到了最后，还可能把部分地方债转换为国债，因为中央政府的债务率目前明显低于地方政府。

虽然60万亿城投平台债务没有实质性的还款压力，只有借新还旧、展期等压力，但这个问题日益严重，会倒逼出很多改革。

比如，无效益、低效益的大基建，未来会被严格控制；新上的项目，只能被迫跟着人口走，进一步向大城市及其都市圈集中，由此带来中西部、南北的更大差距。

人口持续流失地区，是否还要维持架构齐全的政府，是否需要合并下属的乡镇、县、市，都会逐步纳入议事日程。人口只有数万人的县，是否还要有那么多副县长？是否还要保持那么多部门？行政架构是否要精简？也都会被关注。

为了增加居民消费能力，打造强大国内市场，财富在“国家-个人”之间的分配比例，是否需要调整？

过去这些年来，居民总收入占当年GDP的比重不断走低（下图）：

这意味着，我们每年创造的财富，大部分被集中到政府手里。政府某种程度上替居民做了投资、消费的决策。而地方政府的投资效率，显然没有个人高。

与其把钱集中起来，在大基建中选择低效项目而打水漂，还不如把更多财富交给居民个人，让他们自己消费、自己投资。

这恐怕才是未来改革方向，也是启动内需最应该做的事情。