央行课题组：对金融机构过度救助短期内看似维护金融稳定，长期看埋下更大隐患

2008年国际金融危机后，在坚持货币政策是中央银行最主要职能的同时，主要经济体通过立法对系统性金融风险事前防范、事中化解、事后处置以及中央银行提供流动性的政策框架进行调整，货币政策和宏观审慎政策的联系更加密切，中央银行的金融稳定职能得到进一步强化。

1月19日，中国人民银行货币政策司课题组在《中央银行在维护金融稳定中的作用》文章中谈到了对中央银行金融稳定政策框架的思考和建议，主要是包括六点启示。

具体而言，一是明确由中央银行负责系统性金融风险监测、评估和预警。中央银行作为货币政策制定与执行者、最后贷款人和支付清算体系的监管者，具有宏观整体视野和跨行业跨市场监控优势。由人民银行负责在日常工作中监测金融体系运行，识别系统性金融风险隐患，评估影响金融稳定的因素，有利于提高判断的专业和准确性。在此基础上，向国务院金融委提出防范化解系统性金融风险的政策建议，提交金融委会议快速决策，有利于风险化解和处置措施的高效出台。

二是建立宏观审慎政策框架，由中央银行牵头负责。危机充分暴露出微观审慎监管在应对金融体系顺周期波动和风险跨机构、跨市场传染方面的局限。聚焦宏观杠杆率及各部门、各主要金融市场杠杆、债务周期等情况，将跨界、跨业、跨市场风险摆在突出位置，重点完善系统重要性金融机构、房地产金融、外汇市场、债券市场、跨境资本流动等领域宏观审慎管理。以重点领域宏观审慎政策实施为切入口，建立丰富的逆周期资本缓冲、流动性覆盖比率、贷款价值比、准备金率、中央对手方管理要求等宏观审慎政策工具箱，发挥流动性管理工具的逆周期调节功能。

三是在系统性金融风险识别和危机救助方面，给予中央银行充分授权。课题组认为，为保障中央银行能够有效履行系统性金融风险识别和危机救助职责，及时发现处置系统性金融风险，防止贻误战机，有必要给予中央银行充分授权。赋予中央银行广泛的信息获取权，保障其能够从市场主体和金融监管部门及时、全面、完整、准确地获取系统性金融风险识别所需信息，允许运用金融机构评级、监管评级、压力测试、风险排查、现场核查等手段实时监测识别风险。

此外，课题组认为，危机救助过程中，中央银行面临防范系统性风险和防范道德风险的两难，有必要在危机救助对象选择、流动性提供方式、贷款利率、担保措施等事项上，为中央银行根据实际情况综合衡量、相机抉择预留制度空间，以避免救助行为受到各方掣肘，错过危机救助最佳窗口期。为提高救助效果，中央银行有权阶段性参与对救助对象的监管，并在监管机制的制定和校正中发挥重要作用。

四是探索危机情境下将中央银行传统最后贷款人职能拓展到最后做市商职能。

课题组指出，中央银行传统最后贷款人职能着眼于为金融机构一对一提供贷款支持，在应对系统性的流动性危机时存在明显不足。在金融市场出现集中抛售或交易停滞等情形下，有必要将中央银行传统最后贷款人职能拓展到最后做市商职能，由中央银行通过买卖相关资产或接受相关资产作为抵押品等方式，为金融市场广泛提供资金，帮助市场恢复流动性和融资功能，避免风险急剧恶化和传染。中央银行履行最后做市商职能的目标在于修复失灵的市场，以市场具有系统重要性为干预前提，实施惩罚性的买卖价差、利率、折扣率或费用，并事先声明结束条件，保持透明度，稳定市场预期。

五是注重防范道德风险。中央银行实施危机救助需要在维护金融稳定和防范道德风险之间取得平衡。

“对金融机构的过度救助，短期内看似维护了金融稳定，长期看则埋下了更大的风险隐患。”课题组称，为防范道德风险，应当限定中央银行救助的情形为“发生或可能发生系统性金融风险、危及金融稳定”。金融风险处置应当以“自救”为前提，风险损失首先由股东和无担保债权人承担，并尽可能寻求市场化处置，对金融机构及其管理层形成有效约束。健全包括存款保险基金、行业保障基金等在内的处置资金储备池，探索建立向行业收费的金融稳定保障基金，减少对中央银行再贷款等公共资金的依赖，中央银行救助只作为最后手段。明确中央银行资金不承担损失的原则，事先明确损失处理方式，以可靠抵押品或其他方式保障中央银行资金安全，中央财政资金提供兜底保障。

最后，明确中央银行善意履职法律保护原则。金融风险干预、化解和处置工作复杂艰巨，各种因素和变量都可能对处置效果产生影响，也很难达到尽善尽美、各方满意的处置结果。FSB《核心要素》提出了处置当局及其职员忠诚勤勉履职、行使处置权力时，法律对其采取的行动或出现的疏漏免责。为保护风险处置当局及人员的积极性，保障他们能够根据复杂局面果断决策，提升处置效率，应当给予负责系统性金融风险防范化解的中央银行及其职员适当的法律保护，按照尽职免责的要求，对其依法、忠诚、勤勉履行职责后仍可能出现的不利结果予以免责。